.

Vyhnutí se dlouhé válce

Politika USA a vývoj rusko-ukrajinského konfliktu Jak to dopadne? Tato otázka stále častěji dominuje diskusím o rusko-ukrajinské válce ve Washingtonu a dalších západních hlavních městech. Přestože úspěšné ukrajinské protiútoky v Charkově a Chersonu na podzim 2022 obnovily optimismus ohledně vyhlídek Kyjeva na bojišti,

Oznámení ruského prezidenta Vladimira Putina z 21. září o částečné mobilizaci a anexi čtyř ukrajinských provincií bylo jasnou připomínkou toho, že tato válka není ani zdaleka vyřešena. Boje stále zuří na téměř 1 000 km frontových linií. Jednání o ukončení konfliktu jsou od května pozastavena.

Trajektorie a konečný výsledek války budou samozřejmě do značné míry záviset na politice Ukrajiny a Ruska. Kyjev a Moskva však nejsou jedinými hlavními městy, která mají zájem na tom, co se stane. Tato válka je nejvýznamnějším mezistátním konfliktem za poslední desetiletí a její vývoj bude mít zásadní důsledky pro Spojené státy. Je vhodné posoudit, jak se tento konflikt může vyvíjet, jaké alternativní tra

a co může Washington udělat, aby podpořil vývoj, který nejlépe odpovídá zájmům USA. CORPORATON

Někteří analytici tvrdí, že válka směřuje k výsledku, který by byl výhodný pro Spojené státy i Ukrajinu. Ukrajina měla od prosince 2022 bojovou dynamiku a mohla by pravděpodobně bojovat, dokud se jí nepodaří vytlačit ruskou armádu ze země. Zastánci tohoto názoru tvrdí, že riziko použití ruských jaderných zbraní nebo války se Severoatlantickou aliancí (NATO) zůstane zvládnutelné.1 Jakmile by bylo vytlačeno z Ukrajiny, nemělo by potrestané Rusko jinou možnost než nechat svého souseda v míru – a dokonce zaplatit reparace za škody, které způsobilo. Studie minulých konfliktů a podrobný pohled na průběh tohoto konfliktu však naznačují, že tento optimistický scénář je nepravděpodobný. V této Perspektivě se proto zabýváme možnými trajektoriemi, kterými by se rusko-ukrajinská válka mohla ubírat, a tím, jak by mohly ovlivnit zájmy USA. Rovněž se zamýšlíme nad tím, co by Spojené státy mohly udělat, aby průběh konfliktu ovlivnily. V této perspektivě zkoumáme možné trajektorie, kterými by se rusko-ukrajinský konflikt mohl ubírat.

Ukrajina válka může mít a jak by mohly ovlivnit

Zájmy USA. Důležité upozornění: tato perspektiva se zaměřuje na zájmy USA, které se často shodují se zájmy Ukrajiny, ale nejsou s nimi synonymní. Uznáváme, že to byli Ukrajinci, kdo bojoval a umíral, aby ochránil svou zemi před nevyprovokovanou, nezákonnou a morálně odpornou ruskou invazí. Jejich města byla srovnána se zemí, jejich ekonomika byla zdecimována, stali se obětí válečných zločinů ruské armády. Vláda USA má však přesto vůči svým občanům povinnost zjistit, jak by různé trajektorie války ovlivnily zájmy USA, a prozkoumat možnosti ovlivnění průběhu války ve prospěch těchto zájmů.

Klíčové dimenze, které definují alternativní válečné trajektorie

Řada analytiků předložila scénáře krátkodobého vývoje války – nebo dokonce jejího konce.2 Ačkoli jsou tyto scénáře důležitým nástrojem pro přemýšlení o budoucnosti, jsou méně užitečné pro určení toho, jaký možný vývoj má pro Spojené státy největší význam. Pro americké politiky je možná užitečnější zvážit, které konkrétní aspekty budoucího vývoje konfliktu budou mít nejvýznamnější dopad na americké zájmy. Namísto bohatých popisných scénářů zkoumáme pět klíčových dimenzí, které definují alternativní trajektorie války:

– možné použití jaderných zbraní Ruskem

– možná eskalace konfliktu mezi Ruskem a NATO.

– územní kontrola

– trvání

– forma ukončení války. 2

V této části popíšeme jednotlivé dimenze, zvážíme, jak se mohou měnit v průběhu války, a prozkoumáme vztahy mezi nimi. Vysvětlíme také, jak by různé varianty těchto pěti dimenzí ovlivnily

V této části popíšeme jednotlivé dimenze, zvážíme, jak se mohou měnit v průběhu války, a prozkoumáme vztahy mezi nimi. Vysvětlíme také, jak by různé varianty těchto pěti dimenzí ovlivnily zájmy. Možné použití jaderných zbraní Ruskem

Přízrak použití ruských jaderných zbraní pronásleduje tento konflikt od jeho počátku. Při ohlášení invaze v únoru 2022 Putin pohrozil každé zemi, která se pokusí zasáhnout na Ukrajině, následky, „jaké jste nikdy v celé své historii neviděli“.3 O týden později nařídil „zvláštní režim bojové služby“ pro ruské jaderné síly.4 V říjnu 2022 Moskva tvrdila, že Kyjev plánuje odpálit na Ukrajině radioaktivní „špinavou bombu“ jako operaci pod falešnou vlajkou a poté obvinit Rusko.

Američtí představitelé se obávali, že Rusko tuto historku propaguje, aby si vytvořilo záminku pro použití jaderných zbraní.5 A co je možná nejznepokojivější, západní vlády se zřejmě přesvědčily, že Moskva uvažuje o použití nestrategických jaderných zbraní (NSNZ), když její síly na podzim ztratily pozice. Rusko tato obvinění popřelo, ale zprávy naznačují, že vrcholní ruští velitelé o této možnosti diskutovali.6 Někteří analytici možnost použití NSNW odmítají s tím, že Rusko ví, že použití jaderných zbraní by bylo sebezničující. Poukazují na nedostatek vojenských cílů vysoké hodnoty (například soustředěných ukrajinských sil), které by bylo možné takovými zbraněmi účinně zničit, a na riziko, že by tyto zbraně mohly poškodit ruské jednotky rozmístěné na Ukrajině. Použití těchto zbraní by mohlo vyprovokovat NATO.

Tyto argumenty ignorují několik otázek, které činí z ruského použití jaderných zbraní pravděpodobnou eventualitu, s níž musí Washington počítat, a zároveň nesmírně důležitý faktor při určování budoucí trajektorie konfliktu. Za prvé, existují důkazy, že Kreml vnímá tuto válku jako téměř existenční. Ukrajina je v ruských zahraničněpolitických prioritách již dlouho samostatnou kategorií; dokonce i před válkou v roce 2022 bylo Rusko ochotno věnovat značné prostředky a učinit významné kompromisy, aby dosáhlo svých cílů na Ukrajině.8 Moskva například draze zaplatila za anexi Krymu a invazi na východní Ukrajinu v roce 2014. Západní sankce stály Rusko v období od poloviny roku 2014 do poloviny roku 2015 v průměru 2 % mezičtvrtletního poklesu hrubého domácího produktu, přičemž tento efekt se s pokračujícími sankcemi v následujících letech ještě prohluboval.9 Putinovo rozhodnutí zahájit v únoru 2022 plnohodnotnou invazi, a to i přes jasné varování ze strany Spojených států a jejich spojenců, že za to zaplatí mnohem vyšší cenu než v roce 2014, ukazuje, že je ochoten pro dosažení svých cílů na Ukrajině zajít ještě dál. Rozhodnutí mobilizovat 300 000 Rusů v září 2022 pravděpodobně rozvrátilo domácí společenský řád, který Putin budoval téměř 25 let, což rovněž signalizuje vysokou míru odhodlání.10 Tento řád vycházel z toho, že se vyhne takovým druhům sociální nestability, které mobilizace zavedla, zejména pro Putinovy hlavní stoupence. Rozhodnutí o mobilizaci bylo z vojenského hlediska odloženo na dobu, kdy už bylo po termínu, aby se předešlo těmto vnitropolitickým nákladům – a vnímaným rizikům potenciálních nepokojů plynoucích z odlivu podpory režimu ze strany obyvatelstva. Putinova ochota akceptovat tyto vnitropolitické náklady a rizika podtrhuje význam, který přikládá ruským zájmům na Ukrajině.

podporu režimu. Putinova ochota přijmout tyto domácí náklady a rizika podtrhuje význam, který přikládá ruským zájmům na Ukrajině. latory options are limited. Pokud Rusko utrpí další rozsáhlé ztráty na bojišti, mohlo by se u vysokých kremelských činitelů dostavit zoufalství. Jakmile budou vyčerpány ostatní konvenční možnosti eskalace, může se Moskva uchýlit k jaderným zbraním, konkrétně k použití NSNW, aby zabránila katastrofální porážce.

Zatřetí, ruští stratégové již dlouho zdůrazňují užitečnost NSNW pro dosažení operačních a taktických cílů v kontextu konvenční války, kterou Moskva prohrává. A Rusko disponuje kapacitami k realizaci těchto koncepcí: Jeho nosné systémy NSNW zahrnují dělostřelectvo, krátkou

balistické střely a řízené střely, které by mohly být použity na Ukrajině.11 Ruští stratégové také předpokládají preventivní použití NSNW proti civilním cílům – městům, vojensko-průmyslovým centrům a vládním zařízením – a proti vojenským cílům, přinejmenším v kontextu války s NATO.12 Moskva by také mohla použít NSNW k demonstračním úderům, ať už v atmosféře, nebo zaměřeným na populační centra.13 Vojenská účinnost použití NSNW na Ukrajině může být předmětem diskuse, ale vzhledem k tomu, co je známo o ruském plánování a schopnostech, je to pravděpodobná možnost.

Ačkoli je použití jaderných zbraní Ruskem v této válce pravděpodobné, nemůžeme přesně určit, nakolik je takové použití pravděpodobné. Můžeme však říci, že riziko použití jaderných zbraní je mnohem vyšší než v době míru. Můžeme také říci, že použití jaderných zbraní by mělo pro Spojené státy velké důsledky.

Spojené státy daly veřejně i údajně v přímém kontaktu s Kremlem najevo, že pokud Rusko použije na Ukrajině jaderné zbraně, podniknou odvetné kroky.14 Američtí představitelé se vyhnuli upřesnění přesné povahy možné reakce – místo toho použili výrazy jako „katastrofické následky“ – ale jeden z představitelů NATO uvedl, že by „téměř jistě“ znamenala „fyzickou odpověď mnoha spojenců“.15 Ačkoli se tato formulace výslovně nezavazuje k vojenské reakci, i nevojenská odveta, která by měla pro Rusko „katastrofické následky“, by mohla vést ke spirále „odpověď za odpověď“, která by vedla k válce mezi NATO a Ruskem. Ruské použití NSNW na Ukrajině by tedy mohlo vést k přímému konfliktu USA s Ruskem, který by nakonec mohl vyústit ve strategickou jadernou výměnu.16

Ale i kdyby se podařilo eskalaci zvládnout, mělo by použití ruského jaderného materiálu na Ukrajině pro Spojené státy velké důsledky. Pokud by Rusko použitím jaderných zbraní získalo ústupky nebo dosáhlo vojenských zisků, norma proti jejich nepoužívání by byla oslabena a ostatní země by mohly s větší pravděpodobností tyto zbraně v budoucích konfliktech použít. Kromě toho by ruské použití jaderných zbraní na Ukrajině mělo velké a nepředvídatelné dopady na spojeneckou politiku vůči válce, což by mohlo vést k rozpadu transatlantické jednoty. Smrt a zkáza na Ukrajině, které jsou samy o sobě tragédií, by také mohly mít velký dopad na americkou a spojeneckou veřejnost. Stručně řečeno, Bidenova administrativa má dostatek důvodů k tomu, aby zabránění použití jaderných zbraní Ruskem bylo pro Spojené státy prvořadou prioritou.

Možná eskalace konfliktu mezi Ruskem a NATO

Možná eskalace konfliktu mezi Ruskem a NATO 17 K dnešnímu dni zůstávají Rusko a Ukrajina jedinými účastníky války. Do války by se však ještě mohli zapojit spojenci USA. Boje probíhají v zemi, která na souši sousedí se čtyřmi členskými státy NATO a se dvěma dalšími sdílí pobřeží Černého moře. Rozsah nepřímého zapojení spojenců NATO do války bere dech. Podpora zahrnuje zbraně a další pomoc v hodnotě desítek miliard dolarů poskytnutou Ukrajině, taktickou zpravodajskou, sledovací a průzkumnou podporu ukrajinské armádě, miliardy dolarů měsíčně v přímé rozpočtové podpoře Kyjeva a bolestivé hospodářské sankce uvalené na Rusko.

Předchozí zpráva RAND Corporation nastínila čtyři pravděpodobné cesty k úmyslnému rozhodnutí Ruska zasáhnout členské státy NATO v souvislosti s válkou na Ukrajině. Identifikovala následující důvody:18

– potrestání členů NATO za politiku, která již byla zahájena s cílem ukončit spojeneckou podporu Ukrajiny. – Preventivně udeřit na NATO, pokud Rusko usoudí, že zásah NATO na Ukrajině hrozí. – Zabránit transferu zbraní na Ukrajinu, o němž se Rusko domnívá, že by mohl způsobit jeho porážku. Ačkoli rozhodnutí Ruska zaútočit na členský stát NATO není v žádném případě nevyhnutelné, riziko je zvýšené, dokud konflikt na Ukrajině trvá.

–

Odveta vůči NATO za údajnou podporu vnitřních nepokojů v Rusku. Ačkoli rozhodnutí Ruska zaútočit na členský stát NATO není v žádném případě nevyhnutelné, částečně proto, že by mohlo vést k válce s mnohem silnější aliancí, riziko je zvýšené, dokud probíhá konflikt na Ukrajině. Navíc neúmyslná eskalace, která by vedla ke vstupu NATO do konfliktu, je rovněž trvajícím rizikem. Přestože se incident z listopadu 2022, při němž došlo k přistání rakety ukrajinské protivzdušné obrany na polském území, nevymkl kontrole, ukázal, že se boje mohou neúmyslně přenést na území sousedních spojenců USA. Budoucí chyba při zaměřování by mohla vyslat ruskou raketu na území NATO, což by mohlo vyvolat cyklus akce-reakce, který by mohl vést k plnohodnotnému konfliktu. Pokud by válka na Ukrajině skončila, zvýšila by se pravděpodobnost přímého ruského

Střet NATO, ať už úmyslný nebo neúmyslný, by se výrazně snížil.

Střet NATO, ať už úmyslný či neúmyslný, by se výrazně zmenšil. diately be involved in a hot war with a country that has the world’s largest nuclear arsenal. Udržet válku mezi Ruskem a NATO pod hranicí jaderných zbraní by bylo nesmírně obtížné, zejména vzhledem k oslabenému stavu ruské konvenční armády. Někteří analytici pochybují o tom, že by Rusko zaútočilo na zemi NATO, protože již nyní ztrácí půdu pod nohama ve prospěch ukrajinských sil a ocitlo by se ve válce s nejmocnější aliancí na světě.19 Pokud by však Kreml dospěl k závěru, že národní bezpečnost země je vážně ohrožena, mohl by z nedostatku lepších alternativ záměrně eskalovat.

Územní kontrola

V prosinci 2022 Rusko okupovalo téměř 20 % Ukrajiny. Hlavní prioritou Kyjeva je získat zpět kontrolu nad tímto územím. A Ukrajina zaznamenala několik působivých úspěchů, zejména v Charkově a Chersonu. Oblasti, které Rusko stále kontroluje, však obsahují důležitá ekonomická aktiva,

jako je Záporožská jaderná elektrárna, která zajišťovala až 20 % předválečné ukrajinské energetické kapacity, a celé ukrajinské pobřeží Azovského moře. Prezident Volodymyr Zelenskyj se zavázal k vojenskému tažení s cílem osvobodit celé mezinárodně uznané území Ukrajiny. A tento cíl zdůvodnil morálním imperativem osvobození občanů své země od brutální ruské okupace.

Válečná trajektorie, která umožňuje Ukrajině kontrolovat více

jejího mezinárodně uznaného území by bylo prospěšné.

pro Spojené státy (tabulka 1). Spojené státy mají zájem ukázat, že agrese se nevyplácí, a posílit normu územní celistvosti, která je zakotvena v mezinárodním právu.20 Důsledky další ukrajinské územní kontroly za linií z prosince 2022 pro tento zájem však nejsou jednoznačné. Například i kdyby Ukrajina převzala kontrolu nad celým územím, kterého se Rusko zmocnilo od 24. února 2022, Moskva by stále porušovala normu územní celistvosti. Jinak řečeno, není jasné, zda by trajektorie, která by znamenala, že Rusko udrží linii kontroly z prosince 2022, způsobila mezinárodnímu řádu větší škody než trajektorie, která by znamenala, že ruské síly budou zatlačeny zpět k únorové linii. V obou případech by Rusko kontrolovalo část ukrajinského území v rozporu s normou územní celistvosti.

Ukončení války, které by Ukrajině ponechalo plnou kontrolu nad celým jejím mezinárodně uznaným územím, by obnovilo normu územní celistvosti, ale to zůstává velmi nepravděpodobné.

Oslabení normy je navíc méně závislé na množství nezákonně zabrané půdy než na jejím množství.

důsledek souhlasu mezinárodního společenství s územní změnou. Spojené státy nemusí (a téměř jistě by neuznaly) formálně žádnou ruskou okupaci svrchovaného ukrajinského území bez ohledu na to, kde je de facto vytyčena linie kontroly. Stejně jako v případě Krymu mohou Spojené státy přijmout opatření, která zajistí, aby veškeré ruské zisky od 24. února 2022 byly považovány za nelegitimní a nezákonné a aby Rusko za svou agresi zaplatilo vysokou cenu.

Rozsah kontroly Kyjeva nad jeho územím by mohl ovlivnit dlouhodobou ekonomickou životaschopnost země, a tím i její potřeby pomoci ze strany USA. Pokud by například Moskva

TABULKA 1

TABULKA 1

Vysvětlení výhod

– Méně Ukrajinců by žilo pod ruským – Spojené státy mají humanitární zájem na okupaci. vystavit méně Ukrajinců ruské okupaci. – Ukrajina by se mohla stát ekonomicky – Oblasti pod ruskou kontrolou od prosince životaschopnější a méně závislé na vnější 2022 se pravděpodobně neukážou jako nesmírně ekonomicky významné. pomoci. – Ukrajinská kontrola větší části svého svrchovaného území – Barring full Ukrainian territorial reconquest, Russia may reinforce the territorial integrity norm. zůstane v rozporu s normou. Vysoce významné přínosy Středně významné přínosy Méně významné přínosy POZNÁMKA: Naše vážení, podrobně popsané v textu, kombinuje hodnocení důsledků výsledku pro Spojené státy a pravděpodobnost, že k výsledku dojde.

převzala celé ukrajinské pobřeží Černého moře, čímž by se Ukrajina ocitla bez přístupu k moři, což by pro ni znamenalo vážné dlouhodobé ekonomické problémy. Vzhledem k dosavadním vojenským výsledkům Ruska se však tento výsledek zdá nepravděpodobný. Hospodářský dopad případné dlouhodobé kontroly Ruska nad oblastmi, které obsadilo v prosinci 2022, ve srovnání s těmi, které drželo 23. února 2022 – i když je obtížné jej přesně vypočítat – by byl mnohem méně závažný. Hospodářské dopady případné ztráty území budou záviset na produktivitě těchto oblastí a míře jejich propojení se zbytkem Ukrajiny. Bez ohledu na to by se ukrajinská ekonomika nakonec přizpůsobila jakékoli linii; otázkou je, jak bolestivé by toto přizpůsobení bylo. Navíc vzhledem ke schopnosti Ruska zasáhnout hluboko za současnou linií kontroly (nebo jakoukoli linií kontroly) není větší územní kontrola přímo spojena s větší hospodářskou prosperitou – nebo, když na to přijde, s větší bezpečností. Vzhledem k tomu, že Kyjev od září znovu získal více území, Rusko uvalilo na zemi jako celek mnohem větší ekonomické náklady prostřednictvím svých

údery na kritickou infrastrukturu. Přetrvávající hrozba ruských útoků by mohla brzdit investice, a tím i hospodářské oživení na celé Ukrajině bez ohledu na to, jak velké území Moskva kontroluje.

Větší územní kontrola Ukrajiny je pro Spojené státy důležitá z humanitárních důvodů, pro posílení mezinárodních norem a pro podporu budoucího hospodářského růstu Ukrajiny. Význam posledních dvou jmenovaných výhod je však sporný. Porušování mezinárodních norem ze strany Ruska dlouho předcházelo současnému konfliktu a pravděpodobně bude přetrvávat i po skončení bojů. Spojené státy a jejich spojenci navíc Rusku za jeho agresi uložili mnoho jiných druhů nákladů – nákladů, které již vyslaly signál dalším potenciálním agresorům. A linie kontroly od prosince 2022 nezbavuje Kyjev ekonomicky životně důležitých oblastí, které by dramaticky ovlivnily životaschopnost země.

Kromě těchto výhod představuje větší ukrajinská územní kontrola také potenciální náklady a rizika pro Ukrajinu.

Spojené státy (tabulka 2). Zaprvé, vzhledem ke zpomalujícímu se tempu ukrajinských protiútoků v prosinci 2022 bude obnovení linie kontroly před únorem 2022 – natož pak územního status quo před rokem 2014 – trvat měsíce a možná i roky. Rusko vybudovalo podél linie kontroly značná obranná opevnění a jeho vojenská mobilizace napravila nedostatek lidských zdrojů, který umožnil úspěch Ukrajiny v protiofenzívě v Charkově. Dlouhá válka bude pravděpodobně nutná, aby Kyjev získal čas, který by potřeboval k obnovení kontroly nad podstatně větším územím. Jak popisujeme v následující části, dlouhá válka by pro Spojené státy mohla znamenat velké náklady. Navíc pokud Ukrajina skutečně překročí linii kontroly z doby před únorem 2022 a podaří se jí znovu získat oblasti, které Rusko okupuje od roku 2014 (zejména Krym, kde sídlí ruská černomořská flotila), riziko eskalace – buď použití jaderných zbraní, nebo útoku na NATO – vzroste. Kreml by pravděpodobně považoval potenciální ztrátu Krymu za mnohem významnější hrozbu jak pro národní bezpečnost, tak pro stabilitu režimu, vzhledem k tomu, že

a politický kapitál investovaný do anexe poloostrova.

Doba trvání

Nevíme, jak dlouho bude tato válka trvat. Někteří naznačují, že by mohla skončit jednáním v zimě 2022-2023.21 Jiní tvrdí, že bude trvat roky.22 Mnozí ve Spojených státech se zdráhají prosazovat ukončení konfliktu v době, kdy má Ukrajina na bojišti dynamiku a ukrajinský lid se zdá být ochoten snášet náklady dlouhé války, aby dosáhl svých cílů.

Ačkoli by delší válka mohla ukrajinské armádě umožnit znovudobytí většího území, má její trvání i další důsledky pro zájmy USA. Prodloužení konfliktu, jakkoli se to může zdát zvrácené, má pro Spojené státy některé potenciální výhody (tabulka 3). Dokud bude válka pokračovat, ruské síly zůstanou zaměstnány Ukrajinou, a nebudou tak mít prostor k ohrožování ostatních. Delší válka by dále degradovala ruské

TABULKA 2

Potenciální náklady Spojených států na větší územní kontrolu Ukrajiny

Vysvětlení nákladů

Vysoce významné..náklady Středně významné náklady – Umožnění větší ukrajinské územní kontroly – Dlouhá válka představuje pro zájmy USA značnou výzvu. (viz tabulka 4). – Existuje vyšší riziko použití ruských jaderných – Vyhnout se těmto dvěma formám eskalace je prvořadou prioritou USA. zbraní nebo války mezi NATO a Ruskem, pokud Ukrajina překročí linii kontroly z 24. února 2022. Méně významné náklady POZNÁMKA: Naše vážení, podrobně popsané v textu, kombinuje hodnocení důsledků výsledku pro Spojené státy a pravděpodobnost, že k výsledku dojde.

TABULKA 3

Vysvětlení výhod

Velmi významné přínosy Středně významné přínosy Méně významné přínosy – Rusko bude dále oslabeno. – Rusko již bylo válkou výrazně oslabeno, takže Spojené státy by z dalšího oslabení svého protivníka měly jen mírný prospěch. – Je možná větší územní kontrola Ukrajiny. – Přínosy větší ukrajinské územní kontroly jsou středně významné nebo méně významné (viz tabulka 1). – Schopnost Ruska ohrožovat ostatní je omezená – Dokud budou boje pokračovat, bude mít ruská armáda a její představitelé mnohem menší prostor k tomu, aby zasahovali jinde.

– Spojenci mohou dále snižovat energetickou závislost – Tyto tendence se zdají být již dobře zavedené. na Rusku a zvyšovat výdaje na vlastní obranu. POZNÁMKA: Naše vážení, podrobně popsané v textu, kombinuje hodnocení důsledků výsledku pro Spojené státy a pravděpodobnost, že k výsledku dojde.

armádu a oslabit ruskou ekonomiku. Válka však již natolik zničila ruskou moc, že další postupné oslabování již pravděpodobně není pro zájmy USA tak významným přínosem jako v dřívějších fázích konfliktu. Bude trvat roky, možná i desetiletí, než se ruská armáda a ekonomika vzpamatují z již vzniklých škod.

Dlouhodobá válka by také udržovala tlak na evropské vlády, aby nadále snižovaly energetickou závislost na Rusku a vynakládaly více prostředků na svou obranu, což by mohlo v dlouhodobém horizontu snížit obrannou zátěž USA v Evropě. I zde je však pravděpodobné, že evropské země budou tuto politiku zachovávat bez ohledu na to, jak dlouho bude válka trvat.

Dlouhá válka má však i své stinné stránky.

zájmy USA (tabulka 4). Delší válka povede k dalším ztrátám na životech, vysídlení a utrpení ukrajinských civilistů; minimalizace těchto humanitárních důsledků pro Ukrajinu je zájmem USA. Pokračování konfliktu rovněž ponechává otevřenou možnost, že Rusko zvrátí ukrajinské bojové úspěchy dosažené na podzim 2022. Mobilizace Moskvy by mohla stabilizovat linie od prosince 2022 a umožnit Rusku zahájit ofenzivu v roce 2023. Intenzita úsilí o vojenskou pomoc by se také mohla po určité době stát neudržitelnou. Již nyní údajně docházejí evropské a některé americké zásoby zbraní.23 Je tedy důvod pochybovat o tom, zda delší válka povede k dalším ukrajinským ziskům – možné jsou i ztráty.

Náklady Spojených států a Evropské unie na udržení ekonomické solventnosti ukrajinského státu se časem znásobí, protože konflikt brzdí investice a výrobu; ukrajinští uprchlíci se nadále nemohou vrátit;

TABULKA 4

TABULKA 4

Vysvětlení nákladů

Vysoce významné náklady – Existovalo by dlouhodobé zvýšené riziko – Vyhnout se těmto dvěma formám eskalace je ruským použitím jaderných zbraní a válkou mezi NATO a Ruskem. prvořadou prioritou USA. Středně významné náklady Méně významné náklady – Ukrajina by měla větší potřebu vnější ekonomické a vojenské podpory během války i po ní. – Více ukrajinských civilistů by zemřelo, bylo vysídleno nebo by snášelo útrapy plynoucí z války. – Pokračoval by tlak na růst cen energií a potravin, což by způsobilo ztráty na životech a utrpení na celém světě. – Globální hospodářský růst by se zpomalil. – Spojené státy by se mohly méně soustředit na jiné globální priority. – Pokračující zmrazení americko-ruských vztahů by zpochybnilo další priority USA. – Existuje možnost ruských územních zisků. – Mohla by se zvýšit závislost Ruska na Číně. – Obnovení ekonomické udržitelnosti Ukrajiny by zmírnilo tlak na rozpočty a zásoby USA a spojenců. – Spojené státy mají humanitární zájem na snížení utrpení ukrajinského lidu. –

Spojené státy mají zájem na stabilních trzích s energií a na minimalizaci celosvětové potravinové nejistoty a souvisejícího lidského utrpení. – Globální ekonomické trendy ovlivňují hospodářství USA. – Americké zdroje, síly a pozornost nejvyšších představitelů nejsou věnovány jiným prioritám USA. – Dvoustranná nebo mnohostranná interakce s Ruskem v oblasti klíčových zájmů USA bude po dobu trvání války velmi sporná. – Rusko pravděpodobně nedosáhne významných územních zisků. – Rusko bude závislejší na Číně než před válkou bez ohledu na její trvání. POZNÁMKA: Naše vážení, podrobně popsané v textu, kombinuje hodnocení důsledků výsledku pro Spojené státy a pravděpodobnost, že k výsledku dojde.

a v důsledku toho se daňové příjmy a hospodářská aktivita dramaticky snížily oproti stavu před válkou. Ruská kampaň ničení ukrajinské kritické infrastruktury vytvoří velké dlouhodobé problémy pro udržení válečného úsilí a pro hospodářskou obnovu a také podstatně zvýšila prognózy Kyjeva ohledně hospodářské podpory, kterou bude potřebovat od Spojených států a jejich spojenců.24

Celosvětové hospodářské poruchy způsobené válkou budou pokračovat a možná se i znásobí, dokud bude konflikt trvat.

pokračuje. Vypuknutí války způsobilo prudký nárůst cen energií, který následně přispěl k inflaci a zpomalení hospodářského růstu v celosvětovém měřítku. Očekává se, že tyto trendy nejvíce zasáhnou Evropu.25 Samotný nárůst cen energií pravděpodobně povede k téměř 150 000 nadměrným úmrtím.

(o 4,8 % více, než je průměr) v Evropě v zimě 2022-2023.26 Válka také přispěla k nárůstu nedostatku potravin na celém světě. Ukrajinský vývoz obilí a olejnin klesl na 50 až 70 procent předválečné úrovně. 10

mezi březnem a listopadem 2022, částečně kvůli ruské námořní blokádě a útokům na energetickou infrastrukturu. Rusko také omezilo vlastní vývoz hnojiv, jejichž je největším světovým výrobcem. Výsledkem je velký nárůst cen potravin a hnojiv na celém světě. Ačkoli ceny potravin poněkud poklesly poté, co Rusko v červenci 2022 souhlasilo s povolením vývozu ukrajinského obilí z některých černomořských přístavů, ceny k prosinci 2022 zůstaly nad předválečnou úrovní. Tyto dopady války přišly v době, kdy již rostla potravinová nejistota v důsledku extrémního počasí, pandemie koronavirové choroby 2019 (COVID-19) a dalších globálních trendů.27

Kromě potenciálních ruských zisků a ekonomických důsledků pro Ukrajinu, Evropu a svět by dlouhá válka měla důsledky i pro zahraniční politiku USA. Schopnost USA soustředit se na jiné globální priority – zejména na soupeření s Čínou – zůstane omezena, dokud bude válka pohlcovat čas vrcholných politiků a americké vojenské zdroje. Bilaterální nebo multilaterální interakce – natož spolupráce – s Ruskem v oblasti klíčových zájmů USA je nepravděpodobná. Například vyhlídky na vyjednání pokračování nové smlouvy o kontrole strategických zbraní START, jejíž platnost vyprší v únoru 2026, zůstanou po dobu trvání války nejasné. V celosvětovém měřítku by přetrvávající nebetyčné napětí s Ruskem nadále ochromovalo činnost mnohostranných institucí, jako je Rada bezpečnosti Organizace spojených národů (OSN), a omezovalo by schopnost kolektivně reagovat na společné výzvy. Prohlubující se vojenská spolupráce Ruska s Íránem během této války – v době, kdy Írán neplní své závazky omezit svůj jaderný program – naznačuje, že Moskva by mohla hrát roli spoilera v takových otázkách, jako je nešíření jaderných zbraní. A přestože Rusko bude více závislé na Číně

bez ohledu na to, kdy válka skončí, má Washington dlouhodobý zájem na tom, aby se Moskva zcela nepodřídila Pekingu. Delší válka, která zvýší závislost Ruska, by mohla Číně poskytnout výhody v soutěži se Spojenými státy.

A konečně, délka trvání války přímo souvisí s oběma dříve diskutovanými eskalačními eventualitami (možné použití jaderných zbraní Ruskem a možná eskalace konfliktu mezi Ruskem a NATO). Po dobu trvání války bude riziko obou forem eskalace zvýšené. Po skončení války bude riziko dramaticky nižší. Proto by prvořadý zájem USA na minimalizaci rizika eskalace měl zvýšit zájem USA na tom, aby se vyhnuly dlouhé válce.28

Stručně řečeno, důsledky dlouhé války – od přetrvávajícího zvýšeného rizika eskalace až po hospodářské škody – daleko převažují nad možnými přínosy.

Forma ukončení války

Literatura o ukončení války uvádí tři možné způsoby ukončení rusko-ukrajinské války: absolutní vítězství, příměří a politické urovnání. Pro účely této analýzy neuvažujeme operační pauzy, dočasná příměří a dohody, které se rozpadnou. Zaměřujeme se na podobu, v níž válka nakonec skončí, nikoli na přílivy a odlivy na cestě k takovému výsledku.

Absolutní vítězství

Jednou z forem ukončení války je absolutní vítězství. Tento výsledek znamená, že jeden stát „trvale odstraní (mezistátní) hrozbu, kterou představuje jeho protivník“. Absolutního vítězství, jak poznamenává Dan Reiter, lze dosáhnout tím, že „vítěz dosadí v poraženém státě nové vedení, obsadí nebo anektuje území protivníka nebo v nejhorším případě vyhladí veškeré obyvatelstvo protivníka“. Ačkoli to může znamenat dohodu, charakteristickým rysem absolutního vítězství je „výsledek války, který v podstatě odstraňuje možnost, že by poražený stát nedodržel dohodu o ukončení války“.29 To je typ vítězství, kterého spojenci dosáhli nad Japonskem a Německem na konci druhé světové války.

Když válka začala, zdálo se, že Moskva usiluje o absolutní vítězství a plánuje nastolit v Kyjevě nový režim a „demilitarizovat“ zemi. Od počátku dubna, kdy Rusko upustilo od pokusu o dobytí hlavního města, se zdá, že tyto plány zhatilo. Od té doby se Putinovy deklarované cíle v průběhu času měnily, ale v posledních měsících on ani jeho ministři nikdy nezopakovali přímé výzvy ke svržení vlády v Kyjevě, které zazněly v prvních týdnech války. Ačkoli někteří tvrdí, že se Moskva nevzdala svých záměrů

Jelikož se zdá, že ani jedna strana nemá v úmyslu nebo možnost dosáhnout absolutního vítězství, válka s největší pravděpodobností skončí nějakým vyjednaným výsledkem.

původní ambiciózní cíle, i kdyby Kreml stále usiloval o absolutní vítězství, fakta na místě naznačují, že by toho nebyl schopen. V době psaní tohoto textu se zdá, že hlavním cílem Moskvy je udržet si území ve čtyřech ukrajinských regionech, které Rusko nyní prohlašuje za své. Ale i kdyby Rusko tyto regiony obsadilo a udrželo, sotva by to znamenalo absolutní vítězství; k dosažení absolutního vítězství by muselo provést zásadní změnu ukrajinského politického systému, například sesadit prezidenta Zelenského. Ukrajinský vládní systém je však nyní pevněji zakotven než před válkou, brutální taktika Ruska odradila i ty Ukrajince, kteří chovali proruské sympatie, a Zelenskyj je nesmírně populární. Navíc ukrajinská armáda se svými současnými schopnostmi může představovat hrozbu pro Ruskem okupované oblasti nebo dokonce pro pohraniční oblasti nesporného ruského území neomezeně dlouho.

Absolutní vítězství Ukrajiny je rovněž nepravděpodobné. Ukrajina nikdy oficiálně neprohlásila záměr dosáhnout absolutního vítězství, jak je definováno v literatuře. Deklarované cíle prezidenta Zelenského se v průběhu času měnily, ale od prosince 2022 je jeho deklarovaným cílem znovuzískání celého území Ukrajiny, včetně Krymu a oblastí Donbasu, které Rusko okupuje od roku 2014. Přesto by úplné znovudobytí území neznamenalo absolutní vítězství. Pokud by ukrajinská armáda vytlačila ruské síly z Ukrajiny, nepochybně by tím vážně degradovala ruskou armádu. Nicméně Rusko by mělo na svém území i mimo něj širokou škálu schopností – zejména námořnictvo a letecké a kosmické síly, které ve válce neutrpěly větší ztráty – které by mohly umožnit pokračovat v úderech na cíle hluboko na Ukrajině. Ruské pozemní síly by se mohly snadno přeskupit a zahájit další rozsáhlou ofenzívu. Aby Ukrajina dosáhla absolutního vítězství, musela by Rusku odepřít možnost zpochybnit svou územní kontrolu. Donucení ruské armády k překročení mezinárodní hranice by takový výsledek nepřineslo. A přestože Ukrajina překvapila pozorovatele svou schopností bránit vlastní vlast, je fantaskní si představovat, že by mohla zničit schopnost Ruska vést válku. 30 Někteří analytici tvrdí, že špatné výsledky Ruska ve válce, narůstající ztráty a mobilizace by mohly způsobit politickou nestabilitu a vést ke svržení Putina a jeho nahrazení novým režimem, který by přestal bojovat, smířil se s Ukrajinou a dlouhodobě představoval menší hrozbu.31 Existuje však jen málo historických důkazů, které by naznačovaly, že by změna režimu v Rusku nutně následovala po neúspěších na bojišti. Vůdci personalistických režimů, jako je ten ruský, často zůstávali u moci i po vojenské porážce.32 Navíc neexistuje žádná záruka, že by nový ruský vůdce byl nakloněn míru s Ukrajinou více než Putin. Jak píše Shawn Cochran, „v případě ruské války na Ukrajině je obtížné a pravděpodobně zbytečné předvídat výsledek jakékoli válečné změny vedení. Západ by však přinejmenším neměl předpokládat, že změna vedení povede k ukončení války, přinejmenším v krátkodobém horizontu, protože Putinova válka může velmi dobře pokračovat i bez Putina. „33 Změna režimu v Moskvě by navíc nemusela snížit intenzitu soupeření mezi Spojenými státy a Ruskem v jiných otázkách. Bez ohledu na to Kyjev nevyhlásil změnu režimu za svůj deklarovaný cíl, i když někteří Ukrajinci v to pochopitelně doufají.

Jelikož se zdá, že ani jedna strana nemá v úmyslu nebo možnost dosáhnout absolutního vítězství, válka s největší pravděpodobností skončí nějakým vyjednaným výsledkem. Vyjednané konce válek na rozdíl od absolutních vítězství vyžadují, aby válčící strany přijaly určitou míru rizika, že podmínky míru mohou být porušeny; i relativní „poražený“ v konfliktu si zachová schopnost ohrozit druhou stranu. Dohody o ukončení války jsou velmi závislé na konkrétních podmínkách daného konfliktu, ale z analytického hlediska je užitečné rozlišovat mezi trvalým příměřím nebo dohodami o příměří na jedné straně a politickým urovnáním na straně druhé.

Dohody o příměří

V dohodách o příměří, jako byly ty, které ukončily korejskou válku v roce 1953 a podněsterský konflikt v Moldavsku v roce 1992, se obě strany zavazují k ukončení bojů a často vytvářejí mechanismy, jako jsou demilitarizované zóny, které mají zabránit obnovení násilí.34 Ačkoli dohody o příměří mohou být poměrně podrobné (korejská dohoda měla téměř 40 stran), obvykle neřeší politické příčiny konfliktu, což znamená, že napětí může přetrvávat a diplomatické a hospodářské vztahy mezi stranami často zůstávají na minimální úrovni. Dohody o příměří, které mají mechanismy pro monitorování a zajištění dodržování, aby se snížilo riziko obnovení konfliktu, jsou trvalejší než ty, které je nemají.35

Příměří na Ukrajině by zmrazilo frontové linie a dlouhodobě ukončilo aktivní boje. Rusko by zastavilo pokusy o obsazení dalšího ukrajinského území a ukončilo raketové údery na ukrajinská města a infrastrukturu. Ukrajinské síly by zastavily své protiútoky – údery na Ruskem ovládané oblasti Ukrajiny a na samotné Rusko. Mezi Kyjevem a Moskvou by nadále probíhaly nevyřešené územní spory (tj. rozdílné postoje k umístění ukrajinských hranic); ty by byly sporné politicky a ekonomicky, nikoli vojensky. Klíčové politické otázky mimo územní kontrolu, od ruského placení reparací po geopolitický status Ukrajiny, by zůstaly nevyřešeny. Strany by pravděpodobně provozovaly pouze minimální obchod; hranice by byly z velké části uzavřeny. Kontrolní linie by se pravděpodobně stala vysoce militarizovanou, podobně jako vnitřní německá hranice během studené války.

Politické vypořádání

Politické urovnání nebo mírová smlouva by zahrnovaly jak trvalé příměří, tak vyřešení alespoň některých sporů, které válku vyvolaly nebo se během ní objevily. Od roku 1946 jsou mírové smlouvy méně časté než dohody o příměří, ale obvykle vedou k trvalému ukončení bojů a snížení napětí.36 V případě rusko-ukrajinské války by urovnání znamenalo vyjednání kompromisů v některých zásadních politických otázkách, které jsou pro obě strany v sázce. Dvoustranná rusko-ukrajinská jednání v prvních týdnech války, která vyvrcholila istanbulským komuniké vydaným na konci března, a nedávná prohlášení politických představitelů naznačují některé otázky, jichž by se politické urovnání mohlo týkat.37 Pro Rusko by bylo pravděpodobně klíčové kodifikovat neangažovanost Ukrajiny. Ukrajina by chtěla posílené závazky Západu vůči své bezpečnosti, protože nevěří, že Rusko bude dodržovat jakoukoli dohodu. Urovnání by se mohlo týkat řady dalších otázek, jako je fond obnovy, dvoustranný obchod, kulturní záležitosti a svoboda pohybu a podmínky pro zmírnění západních sankcí vůči Rusku.

Politické urovnání se nemusí týkat všech těchto otázek nebo se může zabývat jinými otázkami. Základním výsledkem by však byl návrat k určitému stupni normálních vztahů mezi bývalými válčícími stranami. Důležité je, že strany by se mohly dohodnout, že se neshodnou na statusu určitého území, i když dosáhnou podmínek v jiných otázkách. Například Sovětský svaz a Japonsko normalizovaly diplomatické a obchodní vztahy v roce 1956, ale územní spory mezi Moskvou a Tokiem nebyly nikdy vyřešeny. Politické urovnání nemusí definitivně vyřešit všechny rozpory mezi stranami; musí však řešit dostatek těchto rozdílů, aby se kvalitativně zlepšily širší vztahy mezi bývalými válčícími stranami.

Tyto dvě kategorie vyjednaných ukončení válek – příměří a politická urovnání – nejsou v praxi často tak jasně rozlišeny: mnoho dohod o příměří řeší některé politické otázky a některá urovnání, jak bylo uvedeno, ponechávají klíčové politické spory nevyřešené. Vyjednané ukončení války na Ukrajině bude pravděpodobně spadat někam mezi tyto dva ideální typy.

Důsledky pro zájmy USA

Vzhledem k tomu, že absolutní vítězství je velmi nepravděpodobné, dojde pravděpodobně v určitém okamžiku k ukončení rusko-ukrajinské války jednáním.38 Vzhledem k současným trendům jsou však vyhlídky na takovou dohodu v nejbližší době špatné, jak uvádíme v následujících kapitolách. Dosažení politické dohody by mohlo být obtížnější než dohody o příměří, protože ta by byla úzce zaměřena na udržení příměří.

neřeší stále hlubší a rozsáhlejší sporné otázky mezi Ukrajinou a Ruskem.

Z omezených dostupných údajů vyplývá, že politická urovnání jsou trvalejší než dohody o příměří.39 To je intuitivní. Politické urovnání řeší stížnosti obou stran a základní sporné otázky mezi nimi. Zůstává tak méně otázek, kvůli kterým by se v budoucnu bojovalo, a mír přináší výhody oběma válčícím stranám. V případě rusko-ukrajinské války by urovnání mohlo také otevřít dveře k širšímu vyjednávání o pravidlech cesty k regionální stabilitě, která by mohla zmírnit vyhlídky na vypuknutí konfliktu jinde na ruské periferii. Vzhledem k tomu, že je pravděpodobné, že rozpory týkající se bezpečnostní architektury a širšího regionálního uspořádání byly významnou hnací silou chování Ruska, mohlo by být vyjednané ukončení války, které by tyto rozpory řešilo, trvalejší.40

Proto při zachování ostatních podmínek zájmům USA lépe vyhovuje politické urovnání, které by mohlo přinést trvalejší mír než příměří. Kromě toho by politické urovnání mohlo být prvním krokem k řešení širších regionálních otázek a snížení možnosti vzniku rusko-nacistické krize v budoucnosti. Pokud bude intenzita soupeření v Evropě lépe zvládnutelná a riziko opakování války na Ukrajině nižší, mohou Spojené státy přesunout zdroje v souladu se strategickými prioritami USA a Ukrajina se může ekonomicky zotavit s menší podporou zvenčí.41 Nicméně vzhledem k úrovni nepřátelství od prosince 2022 mezi Ruskem a Ukrajinou a mezi Ruskem a Západem se politické urovnání jeví jako mnohem méně pravděpodobné než příměří.

Souhrn

V této fázi konfliktu jsou možné varianty všech těchto pěti dimenzí – použití jaderných zbraní Ruskem, eskalace mezi NATO a Ruskem, územní kontrola, trvání a forma ukončení války. V následující části zkoumáme, jak se

Spojené státy by měly při formulování své politiky vůči válce upřednostnit tyto dimenze.

Prioritizace rozměrů válečných trajektorií

Pro Spojené státy by dvě kategorie eskalace, které jsme popsali – použití jaderných zbraní Ruskem a konflikt mezi Ruskem a NATO – nepochybně představovaly nejzávažnější dimenze možných budoucích válečných trajektorií. Málokdo ve Washingtonu by s tímto tvrzením polemizoval. O pravděpodobnosti, že k jedné z těchto forem eskalace dojde, se však vede živá debata. Jak jsme uvedli, ačkoli pravděpodobnost vývoje obou není vysoká, obě jsou pravděpodobné vzhledem k okolnostem, které válka vytvořila, a vzhledem k tomu, jak hluboké by mohly být následky, by jejich odvrácení mělo zůstat nejvyšší prioritou. Z naší analýzy vyplývá, že pro Spojené státy je ze zbývajících dimenzí nejdůležitější doba trvání. Negativní důsledky dlouhé války by byly závažné. Dokud bude válka pokračovat, bude riziko eskalace zvýšené. Délka trvání a rizika eskalace jsou tedy přímo propojeny. Kromě toho bude delší válka nadále způsobovat ekonomické škody Ukrajině i Evropě a globální ekonomice. Pro Spojené státy bude delší válka znamenat jak zvýšené přímé náklady (například větší rozpočtovou a vojenskou podporu Ukrajině), tak zvýšené náklady obětované příležitosti, pokud jde o sledování jiných zahraničněpolitických priorit. Více Ukrajinců bude trpět a tlak na růst cen potravin a energií bude pokračovat i během války. Vleklý konflikt může přinést i výhody: další oslabení Ruska a příležitost pro Ukrajinu dosáhnout územních zisků. První z nich však již nepředstavuje významný přínos; Rusko již bylo dramaticky oslabeno. A druhý důvod je nejistý – delší čas by mohl Rusku umožnit dosáhnout zisků – a přínos další ukrajinské územní kontroly, o němž budeme hovořit dále, je pro Spojené státy důležitý, ale nepřeváží důsledky dlouhé války.

Vzhledem k tomu, že po minimalizaci rizik eskalace je nejvyšší prioritou zabránit dlouhé válce, měly by Spojené státy podniknout kroky, které zvýší pravděpodobnost ukončení konfliktu ve střednědobém horizontu.

Větší územní kontrola Ukrajiny by byla pro Spojené státy výhodná. Humanitární důvody jsou přesvědčivé pro osvobození většího počtu Ukrajinců od hrůz ruské okupace. Argumenty mezinárodního řádu a ekonomické argumenty pro další znovudobytí ukrajinského území jsou méně jednoznačné. Moskva porušovala normu územní celistvosti od anexe Krymu a invaze na východní Ukrajinu v roce 2014. Ani ruský ústup na linii status quo ante před únorem 2022 by toto porušení nezmírnil. A Spojené státy mají nástroje, jak zvýšit náklady Ruska za jeho porušování a popřít legitimitu jeho nezákonné okupace. Přesto by odepření územních zisků Moskvě pomohlo vyslat signál, že podobné akty agrese budou mít za následek podobně silný odpor. Větší ukrajinská územní kontrola by mohla vrátit ekonomicky produktivní aktiva pod kontrolu Kyjeva, což by snížilo závislost Ukrajiny na Spojených státech a jejich spojencích. Vzhledem k tomu, kde se linie kontroly nacházela v prosinci 2022, však tento ekonomický přínos pravděpodobně nebude mít zásadní význam pro životaschopnost Ukrajiny. Pokud by se Rusko posunulo výrazně dále na západ, a zejména pokud by převzalo kontrolu nad celým ukrajinským černomořským pobřežím, hospodářský dopad by byl pravděpodobně vážný. Od prosince 2022 je však takový výsledek nepravděpodobný, protože se zdá, že ruská armáda není schopna dosáhnout významného územního pokroku. Naopak, pokud by se Ukrajině podařilo rozdrtit ruskou armádu a získat zpět celé své území včetně Krymu, riziko použití jaderných zbraní nebo války mezi Ruskem a NATO by vzrostlo. Takový výsledek se v současné fázi konfliktu zdá být stejně nepravděpodobný.

Naše analýza naznačuje, že v této válce existují dvě možné formy ukončení konfliktu. Vzhledem k tomu, že znovudobytí území samo o sobě válku neukončí a absolutní vítězství jedné ze stran je nepravděpodobné, spočívá význam této dimenze v tom, jakou hodnotu by Spojené státy získaly z politického urovnání oproti dohodě o příměří. Politické urovnání může být trvalejší než příměří, což by mohlo vést k větší stabilitě v Evropě a umožnit Spojeným státům uvolnit zdroje pro jiné priority. Tento zisk by byl důležitý, ale trvalé příměří by bylo výhodné i pro zájmy USA. A politické urovnání se zdá být méně pravděpodobné, alespoň v této fázi konfliktu. vzhledem k riziku eskalace by Spojené státy měly podniknout kroky, které učiní ukončení konfliktu ve střednědobém horizontu pravděpodobnějším. Washington sám o sobě nemůže válku zkrátit. Protože však konflikt pravděpodobně skončí jednáním, je pro zabránění dlouhé válce nutné vyvinout úsilí k podnícení rozhovorů. A Spojené státy by mohly podniknout kroky k odstranění klíčových překážek jejich zahájení. V následující části jsou uvedeny překážky, které by mohla politika Spojených států pravděpodobně řešit.

Překážky ukončení konfliktu

Ponecháme-li stranou otázku, zda je to žádoucí, je vůbec možné ukončit boje vyjednáváním? Od prosince 2022 se to zdá být v nejbližší době velmi nepravděpodobné. Rusko a Ukrajina od května nevedou jednání o urovnání. Tato nechuť k rozhovorům má mnoho důvodů, například stále obtížněji řešitelné územní spory a vnitropolitická omezení, která ztěžují dosažení kompromisu. Například pro ukrajinskou veřejnost může být obtížné dosáhnout kompromisu se zemí, která se dopustila zvěrstev a nadále drží ukrajinské území, zejména když se zdá, že armáda je schopna dalších zisků.42 Politika USA nemůže překonat všechny tyto překážky jednání.

Vzhledem k zájmu USA vyhnout se dlouhé válce je pro Washington otázkou, zda existuje dynamika, kterou by americká politika mohla ovlivnit. Ačkoli existuje mnoho faktorů, které vedou strany k pokračování ve válce, odborná literatura zabývající se ukončením války naznačuje dva faktory, které k tomu vedou

odporu stran k jednání, který by Washington mohl zmírnit. Základním závěrem literatury je, že vyjednávání o ukončení války vyžaduje, aby obě strany věřily, že z míru mohou získat více než z pokračování v boji. Optimismus ohledně budoucí trajektorie války a pesimismus ohledně pravděpodobnosti a výhod míru tak brzdí vyjednávání a ženou válčící strany do vleklých konfliktů.43 Ve zbývající části této kapitoly vysvětlíme, proč tato dynamika může působit jak na Rusko, tak na Ukrajinu. V následujícím oddíle hodnotíme politické nástroje, které mají Spojené státy k dispozici k jejich řešení.

Vzájemný optimismus ohledně průběhu války

Odborníci na mezinárodní vztahy zjistili, že války se prodlužují, když se válčící strany neshodnou na svých vyhlídkách na vítězství. V době míru si státy nemohou být jisty vojenskými schopnostmi nebo ochotou protivníka bojovat, a tedy ani jeho schopností zvítězit na bojišti. Státy mají navíc motivaci přehánět svou sílu a odhodlání, aby získaly to, co chtějí, aniž by musely válčit. Někteří vědci považují války za řešení tohoto informačního problému, neboť boj odhaluje skutečnou rovnováhu sil a zájmů. Jakmile jsou tyto informace oběma stranám jasné, slabší nebo méně odhodlaná strana by měla být pesimističtější ohledně toho, co může získat pokračováním v boji. Tento pesimismus by měl způsobit, že tato strana upraví své požadavky směrem dolů, což by mohlo otevřít prostor pro dohodu o ukončení války.

44

Toto teoretické očekávání o sbližování názorů na to, která strana má větší pravděpodobnost převahy, vychází z předpokladu, že moc je do značné míry pevně daná.

45 Pokud tento předpoklad platí,

Toto teoretické očekávání, že se názory na to, která strana má větší šanci zvítězit, sbližují, vychází z předpokladu, že moc je do značné míry pevně daná.

45 Pokud tento předpoklad platí, měly by být výsledky na bojišti spolehlivým ukazatelem moci, a tedy vodítkem pro to, jak si strany povedou v budoucích střetech. Teoreticky by obě strany měly tyto informace využít k předvídání budoucího vývoje a jejich očekávání ohledně trajektorie války by se měla sbližovat. Pokud však síla jedné strany v průběhu bojů kolísá nebo pokud se její síla může v budoucnu výrazně změnit, nebudou důkazy z minulých výsledků na bojišti přinášet stejnou jasnost. Místo toho může toto kolísání (nebo možné budoucí kolísání) síly jedné strany vést bojující strany k odlišným závěrům o tom, jak se bude konflikt vyvíjet.

46

Tato dynamika například zřejmě přispěla k délce první světové války v Evropě. Patová situace na západní frontě v roce 1917 znamenala, že válčící strany, pokud se dívaly na výsledky na bojišti, se měly shodnout na tom, že jejich vyhlídky na vítězství jsou zhruba vyrovnané. Místo toho se zdálo, že obě strany jsou optimistické, pokud jde o jejich schopnost získat pokračováním v boji. Britové a Francouzi nebyli ochotni tu zimu vyjednávat zčásti proto, že doufali, že vstup USA do války prolomí patovou situaci. Německo věřilo, že s ukončením bojů na východní frontě po podpisu mírové smlouvy s Ruskem by přeskupené německé síly mohly vytvořit

Obě strany věří, že jejich relativní síla, a tedy i schopnost zvítězit, se časem zlepší.

průlom na západě. Tento vzájemný optimismus mohl být faktorem, který brzdil jednání na přelomu let 1917 a 1918.47

Tato dynamika může působit i v rusko-ukrajinské válce. Síla Ukrajiny je silně závislá na nepředvídatelném vnějším faktoru: Západní pomoc. Nikdo ze zmíněných aktérů – ani Rusko, ani Ukrajina, ani Západ – nepředpokládal bezprecedentní míru západní vojenské a zpravodajské pomoci Kyjevu, ani to, jaký bude mít tato pomoc dopad. Nikdo si není jistý, jak velká pomoc bude poskytnuta a jaký účinek může mít v následujících měsících a letech. Řečeno slovy informačního problému, není jasné, jak mocná bude Ukrajina v budoucnu.

Tváří v tvář této nejistotě se zdá, že obě země dospěly k rozdílným závěrům ohledně budoucí moci Ukrajiny. V důsledku toho se zdá, že navzdory několikaměsíčním bojům jsou Rusko i Ukrajina ohledně dalšího průběhu války optimistické. Ukrajina je optimistická v tom, že podpora Západu se bude nadále zvyšovat a že se ukrajinské schopnosti zlepší. Rusko zřejmě věří, že Spojené státy a jejich spojenci nakonec ve své podpoře Ukrajiny ochabnou, zejména s tím, jak budou narůstat náklady na válku. Kreml částečně tvrdí, že vysoké ceny energií, podporované probíhajícím konfliktem, zatíží evropské ekonomiky a způsobí, že podpora pomoci Ukrajině v udržení boje se sníží. Jak řekl bývalý prezident a současný místopředseda ruské bezpečnostní rady Dmitrij Medveděv: „Amerika vždy opouští své přátele a své nejlepší [zástupce]. Dříve nebo později se to stane i tentokrát. „48 Jakmile bude Ukrajina nevyhnutelně zbavena svého západního záchranného lana, nebude podle Moskvy schopna zvítězit nad ruskou armádou.

Obě strany zkrátka věří, že jejich relativní síla, a tedy i schopnost zvítězit, se časem zlepší. Zásadní význam západní pomoci pro ukrajinské válečné úsilí,

a nejistota ohledně budoucnosti této pomoci vedly Moskvu a Kyjev k rozdílným závěrům ohledně toho, která z obou stran získá časem převahu. Konflikt tedy neřeší informační problém tak, jak by se podle odborné literatury dalo očekávat; obě strany mají důvod k optimismu, pokud jde o možnost dosáhnout zisků pokračováním v boji. Historicky tento druh vzájemného optimismu způsoboval, že války bylo obtížné ukončit.

a nejistota ohledně budoucnosti této pomoci vedly Moskvu a Kyjev k rozdílným závěrům ohledně toho, která z obou stran získá časem převahu. Konflikt tedy neřeší informační problém tak, jak by se podle odborné literatury dalo očekávat; obě strany mají důvod k optimismu, pokud jde o možnost dosáhnout zisků pokračováním v boji. Historicky tento druh vzájemného optimismu způsoboval, že války bylo obtížné ukončit.

Pesimismus ohledně přínosů míru

K vleklým konfliktům může přispívat i pesimismus ohledně trvanlivosti a výhod míru. Zaměřujeme se na dva zdroje pesimismu: (1) neschopnost obou stran věrohodně se zavázat k dodržování dohod a (2) ruský názor, že západní sankce budou pokračovat i po skončení války, což činí mír méně atraktivním, než by mohl být.

Obavy, že mír nebude trvat dlouho

Pesimismus ohledně trvanlivosti míru může pramenit z obavy, že druhá strana zatím nedodrží závazky, které přijala v rámci dohody o ukončení konfliktu. Nedůvěra sama o sobě nemusí zabránit dohodě; bojující strany si po skončení konfliktu obecně nedůvěřují, přesto mnoho válek skončilo vyjednáváním. Skutečná překážka pro vyjednávání vzniká, pokud se alespoň jedna z válčících stran domnívá, že druhá strana (1) je odhodlaným agresorem, který by mohl v budoucnu získat relativní moc a porušit jakoukoli dohodu, jakmile se jeho postavení zlepší, nebo (2) by mohla mít v budoucnu výrazně odlišné preference. Takové obavy, známé jako problém věrohodného závazku, mohou vést bojující strany k pokračování v boji, i když vědí, že vítězství je nemožné.50

Vraťme se k příkladu z první světové války: Kromě vzájemného optimismu ohledně pokračování války udržovaly válčící strany v boji navzdory patové situaci také problémy s věrohodnými závazky. Obava, že po válce vzroste moc Německa, které bude integrovat země získané smlouvou s Ruskem, vedla Londýn a Paříž k pochybnostem, zda Berlín dohodu dodrží. Proto Británie vyhodnotila, že musí dosáhnout absolutního vítězství nad Německem, a ne vyjednávat o ukončení války.51

Ve válce mezi Ruskem a Ukrajinou je jistě problém věrohodného závazku. Zdá se, že ukrajinské vedení věří, že Rusko je dravý stát, který opustí jakékoli příměří, jakmile obnoví svou armádu, a znovu zaútočí. Ukrajina se také může obávat, že by mohla ztratit podporu Západu během jakéhokoli přerušení bojů, které by přineslo příměří nebo politické urovnání, což by umožnilo ruské armádě zotavit se podstatněji nebo rychleji než její vlastní. Tyto obavy budou mít vliv na otevřenost Kyjeva k jednání bez ohledu na to, jak velké území bude kontrolovat. I kdyby Ukrajina znovu získala kontrolu nad celým svým mezinárodně uznaným územím, tytéž obavy by mohly omezit vyhlídky na ukončení války.

Nepřitažlivý mír

Druhý problém věrohodného závazku – možnost změny preferencí Ukrajiny – může Rusko přimět k pesimismu ohledně výhod míru. Rusko dlouhodobě usiluje o to, aby Ukrajina zůstala mimo NATO. Na počátku konfliktu Ukrajina signalizovala, že by mohla v rámci urovnání akceptovat neutralitu.52 Rusko by pravděpodobně vidělo značný přínos v míru, v němž by se Ukrajina věrohodně zavázala, že nevstoupí do NATO. Rusko však příliš nevěří, že jakýkoli ukrajinský závazek neu

tralita by byla zachována. Moskva zažila posuny v ukrajinské zahraniční politice a má nejasný pohled na schopnost ukrajinské elity dodržet své sliby v dlouhodobém horizontu. Proto by se Kreml obával, že by se budoucí ukrajinská vláda, která by byla více oddána členství v NATO, mohla dostat k moci a zrušit jakýkoli závazek neutrality, který by byl učiněn v rámci urovnání.

K pesimismu Ruska ohledně výhod míru může přispívat i další faktor: vyhlídka na pokračování západních sankcí po válce. Spojené státy a jejich spojenci uvalily na Rusko bezprecedentně přísné sankce jako trest za jeho invazi na Ukrajinu. Není však jasné, zda jsou Spojené státy a jejich partneři ochotni účastnit se mnohostranného vyjednávacího procesu, v němž by Rusku nabídli cestu ke zmírnění sankcí. Tento pesimismus mohou posilovat prohlášení některých amerických představitelů, že jedním z cílů Washingtonu je dlouhodobě oslabit Rusko.53 Moskva má dostatek důvodů domnívat se, že západní sankce budou pravděpodobně pokračovat, i když se s Kyjevem bilaterálně dohodne na ukončení války.

Politické možnosti USA k řešení překážek jednání V předchozí části byly shrnuty tři faktory, které posilují společnou nechuť stran zahájit jednání o ukončení války: vzájemný optimismus ohledně budoucího průběhu války pramenící z nejistoty ohledně relativní síly; vzájemný pesimismus ohledně míru pramenící z problémů s věrohodnými závazky; a v případě Ruska chybějící jasná cesta ke zmírnění sankcí. To nejsou zdaleka jediné překážky jednání. Jsou to však ty, které

jsou Spojené státy schopny nejlépe řešit svými vlastními politikami. V tomto oddíle popisujeme politické možnosti, které má Washington k dispozici, a jejich kompromisy. Uznáváme, že existují politiky, které by k řešení stejných překážek mohly přijmout samotné bojující strany nebo jiné třetí strany, například Evropská unie. Bojující strany by se například mohly dohodnout na dvoustranných opatřeních, jako jsou demilitarizované zóny, aby se zbavily obav z návratu konfliktu. Spojené státy by mohly povzbudit ostatní státy, aby taková opatření přijaly. Zde se však zaměříme na možnosti, které by Spojené státy mohly realizovat přímo.

Objasnění budoucnosti pomoci Ukrajině

Hlavním zdrojem nejistoty ohledně dalšího průběhu války je relativní nejasnost ohledně budoucnosti válečného konfliktu.

Vojenská pomoc USA a spojenců Ukrajině – dodávky zbraní a sdílení zpravodajských informací. Ačkoli jsou schopnosti a efektivita ukrajinské armády hlavními faktory jejího úspěchu, klíčovým faktorem byla vnější pomoc. Například americké a spojenecké raketové systémy dlouhého doletu s vysokou přesností a vícenásobným odpálením, které byly Ukrajině poskytnuty v létě 2022, způsobily významné narušení ruské vojenské logistiky a zásobování. Větší jasnost ohledně budoucnosti americké a spojenecké vojenské pomoci by mohla být využita ke dvěma účelům. Za prvé, pokud by byl přijat jasný, dlouhodobý plán s věrohodnými harmonogramy dodávek a jasnými důsledky pro schopnosti, mohlo by to Rusko přimět k většímu pesimismu ohledně budoucnosti jeho vlastní kampaně. Spojené státy již v tomto směru podnikly kroky v rámci Iniciativy na podporu bezpečnosti na Ukrajině a zřízení kom ponentního velitelství USA v Evropě, které se věnuje úsilí o pomoc Ukrajině. Dodávky zbraní se však zatím nestaly pravidelnými a neexistuje ani transparentní dlouhodobý plán. Západní pomoc je nadále kalibrována v reakci na ruské akce, a proto jsou budoucí schopnosti Ukrajiny nejisté. Transparentní dlouhodobé plány se silnou domácí a mezinárodní podporou by mohly nepředvídatelnost minimalizovat, i když by také mohly méně reagovat na měnící se prostředí hrozeb.

ponentu evropského velitelství USA, který se věnuje pomoci Ukrajině. Dodávky zbraní však zatím nejsou pravidelné a neexistuje ani transparentní dlouhodobý plán. Západní pomoc je nadále kalibrována v reakci na ruské akce, a proto jsou budoucí schopnosti Ukrajiny nejisté. Transparentní dlouhodobé plány se silnou domácí a mezinárodní podporou by mohly nepředvídatelnost minimalizovat, i když by také mohly méně reagovat na měnící se prostředí hrozeb.

20

Za druhé, Spojené státy by se mohly rozhodnout podmínit budoucí vojenskou pomoc závazkem Ukrajiny k jednání. Stanovení podmínek pro pomoc Ukrajině by řešilo hlavní zdroj optimismu Kyjeva, který může prodlužovat válku: přesvědčení, že západní pomoc bude pokračovat donekonečna nebo že její kvalita a kvantita poroste. Zároveň by Spojené státy mohly přislíbit další pomoc pro poválečné období, aby tak rozptýlily obavy Ukrajiny z trvanlivosti míru. Washington tak již učinil v jiných případech, když poskytl obrovské množství pomoci Izraeli poté, co podepsal dohody z Camp Davidu a dvoustrannou mírovou smlouvu s Egyptem, čímž zajistil, že schopnosti Izraele převýšily schopnosti jeho sousedů. Ačkoli se tento příklad v důležitých ohledech liší od rusko-ukrajinského konfliktu, naznačuje, že Spojené státy mají způsoby, jak kalibrovat závazky dlouhodobé pomoci, aby ujistily blízké partnery o jejich schopnosti se bránit. Pokud by tak v tomto případě učinily a zároveň signalizovaly limity válečné pomoci, mohly by reagovat na krátkodobý optimismus Ukrajiny ohledně pokračování války a zároveň zvýšit její důvěru v dlouhodobost jakýchkoli ujednání o ukončení bojů.

Spojování pomoci s ochotou Ukrajiny vyjednávat je v západních politických diskusích odporem, a to z dobrého důvodu: Ukrajina se brání proti nevyprovokovaným útokům.

Hlavním zdrojem nejistoty ohledně dalšího průběhu války je relativní nejasnost ohledně budoucnosti vojenské pomoci USA a spojenců Ukrajině.

Ruská agrese. Americké kalkulace se však mohou měnit s tím, jak budou narůstat náklady a rizika války.55 A použití této americké páky může být kalibrováno. Spojené státy by například mohly pomoc omezit, nikoliv dramaticky snížit, pokud Ukrajina nebude vyjednávat. A opět, rozhodnutí o pozastavení válečné podpory do doby vyjednávání může být učiněno současně se sliby o poválečném trvalém zvýšení pomoci v dlouhodobém horizontu.

Vyjasnění budoucnosti americké pomoci Ukrajině by mohlo vést ke vzniku zvrácených pobídek v závislosti na způsobu provádění této politiky. Závazek zvýšit válečnou pomoc Ukrajině, aby se snížil ruský optimismus, by mohl Ukrajince povzbudit k tomu, aby bránili jednání, obviňovali Moskvu z neúspěchu a získali větší podporu Západu. Oznámení snížení nebo vyrovnání pomoci Ukrajině s cílem snížit válečný optimismus Kyjeva by mohlo vést k tomu, že Rusko bude tento krok považovat za signál slábnoucí podpory USA Ukrajině.

21

Pokud by se k tomu Rusko přiklonilo, mohlo by pokračovat v boji v naději, že se Spojené státy Ukrajiny zcela vzdají. Spojené státy by sice uznávaly, že Ukrajina vede obrannou válku o přežití a Rusko agresivní válku za účelem získání moci, přesto by však musely pečlivě a nezaujatě sledovat události a zaměřit své úsilí tak, aby vyvolaly zamýšlený účinek na optimismus té které strany, který by byl označen za hlavní překážku zahájení rozhovorů.56

Závazky USA a spojenců k bezpečnosti Ukrajiny Aby se vyřešil problém věrohodných závazků pro Ukrajinu, mohly by Spojené státy a jejich spojenci zvážit vymezení dlouhodobých závazků, které jsou připraveni přijmout k zajištění bezpečnosti Ukrajiny, pokud se Kyjev dohodne s Moskvou.

Bezpečnostní závazky mohou mít mnoho podob, od příslibu omezené podpory v době války až po slib vojenské intervence na obranu jiné země v případě jejího napadení. Poskytnutí takového závazku Kyjevu by mohlo ovlivnit rozhodování Ukrajiny o ukončení války: Závazek USA v oblasti bezpečnosti – zejména závazek vojensky zasáhnout, pokud by Rusko znovu zaútočilo – by mohl Moskvu odradit od budoucí agrese, protože Rusko by riskovalo válku s mnohem silnější koalicí, nejen s Ukrajinou. Ukrajina by si byla jistější svou bezpečností a měla by stabilnější prostředí, v němž by se mohla ekonomicky zotavit z konfliktu. Závazek Spojených států nebo spojenců k poválečnému rozvoji Ukrajiny

bezpečnost by mohla zvýšit atraktivitu míru pro Kyjev tím, že by nebyl odkázán na slovo Moskvy.

Na počátku války Kyjev navrhl, aby Spojené státy a další země poskytly Ukrajině ještě pevnější závazek, než jaký Washington přijal vůči smluvním spojencům: výslovný slib, že v případě dalšího útoku na Ukrajinu použijí vojenskou sílu. (Navzdory všeobecnému přesvědčení ani článek 5 Washingtonské smlouvy nezavazuje spojence NATO k použití síly v případě napadení jiného spojence. Každý spojenec slibuje, že v případě napadení jiného spojence podnikne „takové kroky, které bude považovat za nezbytné“.58) Reakce v západních hlavních městech na navrhovaný závazek byla přinejlepším vlažná.59 Místopředseda britské vlády Dominic Raab prohlásil: „Nebudeme… jednostranně kopírovat závazky NATO, které se vztahují na členy NATO. „60 Některé země však byly ochotny přislíbit pomoc Ukrajině jinými způsoby, pokud by byla znovu napadena. Jak uvedl jeden francouzský představitel: „Jednalo by se o vojenské dodávky, aby se [Ukrajina] mohla vypořádat s novým útokem, nebo případně o [závazky], které by nás viděly zapojit se, pokud by Ukrajina byla napadena způsobem, kdy bychom mohli posoudit, jak jí pomoci. „61 Červencové prohlášení skupiny sedmi (G7) tyto závazky rozvedlo a navrhlo, aby se členové G7 zapojili do zpravodajských a

Spojené státy a jejich klíčoví spojenci byli připraveni zavázat se k takové podpoře, jakou v současné době poskytují Ukrajině, pokud by byla znovu napadena. Tato podpora je mimořádná co do rozsahu a dosahu a Ukrajina ji využívá efektivněji, než si před válkou téměř kdokoli dokázal představit. Přesto by příslib, že tento typ podpory bude opět poskytnut, nemusel snížit problém důvěryhodného závazku pro Ukrajinu: Jakkoli byla tato podpora účinná, nezabránila Rusku v pokračování agrese. Mohly by být zváženy kreativní přístupy, které by nebyly tak závazné jako smlouvy o vzájemné obraně USA, ale větší než sliby, že se v případě budoucí mimořádné události vrátí k současné úrovni podpory. rity guarantee arrangement with Russia, United States, and others named as guarantors. Záruka by byla poskytnuta s tím, že Ukrajina zůstane neutrální a nepřipojí se k žádné z těchto mocností.63 Dokument rovněž vylučoval rozmístění zahraničních vojenských sil a cvičení na ukrajinském území. Ačkoli se schválení bezpečnostního závazku USA vůči Ukrajině ze strany Ruska může zdát kontraintuitivní, v tomto případě by bylo podmíněno trvalou neutralitou Ukrajiny a přísným omezením zahraniční vojenské přítomnosti na jejím území.

22

Nabídka i jen omezeného bezpečnostního závazku USA by pro Spojené státy mohla znamenat náklady a rizika. Pokud by například Spojené státy věnovaly značné prostředky na vyzbrojování Ukrajiny v době míru, měly by méně prostředků na své další priority. V případě další rusko-ukrajinské války by navíc závazky vůči Ukrajině omezily manévrovací svobodu USA při přípravě reakce. Rozsáhlejší bezpečnostní závazky by v případě budoucího útoku na Ukrajinu mohly vést k přímému střetu s Ruskem. Výhody spojené s bezpečnostním závazkem USA – větší ochota Ukrajiny k jednání, možné ukončení války a odstrašení od budoucího útoku – by proto mohly být v budoucnu spíše přínosem.

Ruská agrese – by musela být pečlivě zvážena v porovnání s těmito potenciálními nevýhodami.

Závazky USA a spojenců k neutralitě Ukrajiny Jak již bylo uvedeno, problém důvěryhodných závazků pro Rusko se týká potenciálního ukrajinského závazku neutrality, který by byl součástí urovnání. Domněnka Moskvy, že jednostranný závazek Ukrajiny by nebyl věrohodný, by mohla přispět k tomu, že mír by byl mnohem méně přitažlivý. V rámci istanbulského komuniké by Rusko kromě vlastního ukrajinského závazku neutrality obdrželo mezinárodněprávní závazek k neutralitě Ukrajiny od Spojených států a několika spojenců v NATO. Závazek USA a spojenců k neutralitě Ukrajiny by vytvořil další významnou překážku – změnu západní politiky nebo dokonce práva v závislosti na povaze závazku – pro budoucí vstup Ukrajiny do NATO. Takový slib by mohl zmírnit problém důvěryhodného závazku pro Rusko.

Spojené státy zatím zachovávají svou předválečnou politiku ohledně budoucnosti Ukrajiny v NATO: rétoricky podporují aspirace Kyjeva na členství a odmítají se zapojit do jednání, která by jakýmkoli způsobem narušila politiku otevřených dveří NATO – zásadu, že Aliance zváží jakoukoli žádost kvalifikovaných států v regionu – a s tím související postoj, že žádný jiný stát nemá v tomto procesu právo rozhodovat. Jak se uvádí v komuniké ze summitu NATO v Madridu z července 2022: „Plně podporujeme přirozené právo Ukrajiny… zvolit si vlastní bezpečnostní uspořádání. „64 Sama Ukrajina se vrátila ke zdůrazňování svého cíle vstoupit do NATO poté, co již dříve naznačila, že by mohla být ochotna přijmout neutralitu.65 Prezident Zelenskyj dokonce po Putinově zářijovém oznámení o anexi uvedl přihlášku své země do NATO na „zrychlenou“ kolej, ačkoli význam tohoto kroku je nejasný.66

23

Stejně jako byl ruský souhlas s bezpečnostními závazky USA nebo spojenců spojen s příslibem neutrality v istanbulském komuniké, bude Ukrajina pravděpodobně potřebovat bezpečnostní závazky, aby byla neutralita přijatelná. Mnohostranný závazek k neutralitě Ukrajiny by byl sám o sobě v Kyjevě vnímán jako čistý zápor pro bezpečnost země: Vyhlídka na členství v NATO by nebyla na stole a nic by ji nenahradilo. Z politického hlediska by jakákoli vláda v Kyjevě potřebovala něco, co by mohla ukázat veřejnosti jako kompenzaci za „ztrátu“ možnosti vstoupit do Aliance.

Stejně jako bezpečnostní závazek USA by závazek k neutralitě Ukrajiny znamenal pro Spojené státy kompromisy. Na jedné straně by mohl přispět k ukončení války a vyřešit dlouhodobý zdroj napětí mezi NATO a Ruskem. Na druhé straně by to však bylo politicky nesmírně obtížné doma, u spojenců i na Ukrajině. Nezávislé a suverénní rozhodnutí Kyjeva formalizovat svou neutralitu by totiž bylo nezbytným předpokladem pro to, aby Washington uvažoval o poskytnutí závazku k tomuto statusu. A i v takovém případě by se někteří američtí spojenci mohli bránit jakémukoli náznaku změny politiky otevřených dveří NATO, zejména takové, která by byla učiněna pod ruským tlakem. Dále by kombinovaný závazek k bezpečnosti a neutralitě Ukrajiny byl pro Spojené státy novou konstrukcí; tradičně byly pevné bezpečnostní závazky vydávány pouze spojencům. Zajistit větší bezpečnost Ukrajiny, aniž by byla narušena její neutralita, by bylo obtížné udržet rovnováhu.

Stanovení podmínek pro zmírnění sankcí

Jak již bylo řečeno, součástí ruského pesimismu ohledně míru může být přesvědčení, že mezinárodní sankce zůstanou v platnosti i v případě, že Rusko vyjedná ukončení války na Ukrajině. Nabídka cesty k částečnému zmírnění sankcí je proto jedním z kroků, které by mohly zvýšit pravděpodobnost jednání.67 Spojené státy, Evropská unie a další partneři uvalili na Rusko bezprecedentní sankce, včetně zmrazení aktiv ruské centrální banky ve výši více než 300 miliard dolarů a zavedení kontrol vývozu, které výrazně omezí budoucí růst země. Dosud byly americké sankce z velké části formulovány jako trest za jednání Ruska, nikoli jako nástroj, který by měl ovlivnit jeho chování a přivést ho k jednacímu stolu. Jak upozornil Daniel Drezner, Spojené státy a jejich partneři se nevyjádřili jednoznačně k tomu, „co může Rusko udělat, aby byly sankce zrušeny“. „Nedostatek jasnosti podkopává nátlakové vyjednávání, protože cílový aktér věří, že sankce zůstanou v platnosti bez ohledu na to, co udělá. „68 Příslib zmírnění sankcí přispěl k ochotě Íránu jednat o svém jaderném programu a uzavřít v roce 2015 Společný komplexní akční plán a k dohodě Libye vzdát se zbraní hromadného ničení v roce 2003.69 Ačkoli tyto zkušenosti nejsou dokonalou analogií, naznačují věrohodnost využití příslibu podmíněného zmírnění sankcí jako součásti balíčku politik k ovlivnění kalkulací soupeře.

Někteří by mohli namítnout, že příslib zmírnění sankcí by byl odměnou za ruskou agresi a signálem Číně a dalším protivníkům USA, že mohou dosáhnout zisku použitím síly. Tento argument však ignoruje vysokou cenu, kterou Rusko za tuto válku již zaplatilo: poškodilo svou ekonomiku, pošramotilo svou mezinárodní pověst, oslabilo svou armádu, vyvolalo snahy Evropy o ukončení dovozu ruských uhlovodíků, podnítilo další rozšíření NATO o Finsko a Švédsko a vyprovokovalo evropské spojence ke zvýšení výdajů na obranu. Některé z těchto nákladů mohou být pro Rusko přechodné, ale jiné – jako například rozšíření NATO, evropské snahy o snížení energetické závislosti a ekonomické škody – se zdají být trvalými posuny.70 Vzhledem k těmto významným nákladům války pro Rusko je méně pravděpodobné, že ostatní státy budou na současný konflikt pohlížet jako na jasný důkaz toho, že agrese se vyplácí, a to i v případě, že některé sankce budou nakonec zmírněny v rámci dohody o ukončení války. Navíc je pravděpodobné, že zmírnění sankcí bude nanejvýš částečné; některá opatření, jako například mnohem přísnější kontroly vývozu, mají být trvalá.

24

Je však třeba zvážit i další rizika. Spojené státy vynaložily značné úsilí na vytvoření a udržení globální koalice, která by sankce vůči Rusku zavedla. Je pravděpodobné, že Spojené státy budou usilovat o získání podpory členů této koalice před tím, než budou signalizovat možnost zmírnění sankcí vůči Rusku, ale je možné, že se nepodaří získat souhlas všech členů, což by mohlo omezit rozsah úlev, které by Spojené státy mohly nabídnout. I kdyby se členové koalice na plánu zmírnění sankcí sjednotili, riziko by zůstalo: V okamžiku, kdy členové koalice začnou v rámci vyjednávacího procesu rušit sankce, mohly by se některé státy zdráhat je znovu zavést, pokud by jednání nebo dohody mezi Ukrajinou a Ruskem zkrachovaly. Koalice by nemusela být tak silná jako nyní, pokud by později potřebovala sankce znovu zavést. Kromě toho mohou představitelé USA zaplatit politickou cenu na domácí scéně a u spojenců, kteří se staví proti jakémukoli zmírnění sankcí.

Závěr

Debata ve Washingtonu a dalších západních hlavních městech o budoucnosti rusko-ukrajinské války upřednostňuje otázku územní kontroly. Jestřábí hlasy se vyslovují pro využití zvýšené vojenské pomoci k usnadnění znovudobytí celého území Ukrajiny ukrajinskou armádou.

71 Jejich odpůrci naléhají na Spojené státy, aby jako cíl přijaly linii kontroly před únorem 2022, a odvolávají se na rizika eskalace v případě dalšího postupu.72 Ministr zahraničí Antony Blinken prohlásil, že cílem americké politiky je umožnit Ukrajině „získat zpět území, které jí bylo od 24. února odebráno“.73

Naše analýza naznačuje, že tato debata je příliš úzce zaměřena na jeden rozměr válečné trajektorie. Územní kontrola, ačkoli je pro Ukrajinu nesmírně důležitá, není pro Spojené státy nejdůležitějším rozměrem budoucnosti války. Docházíme k závěru, že kromě odvrácení možné eskalace války mezi Ruskem a NATO nebo použití ruských jaderných zbraní je pro Spojené státy vyšší prioritou také zabránění dlouhé válce než usnadnění výrazně větší ukrajinské územní kontroly. Kromě toho je možnost USA mikromanipulovat s tím, kde se nakonec vytyčí hranice, značně omezená, protože americká armáda není přímo zapojena do bojů. Umožnění územní kontroly Ukrajiny také není zdaleka jediným nástrojem, který mají Spojené státy k dispozici, aby ovlivnily trajektorii války. Zdůraznili jsme několik dalších nástrojů – potenciálně silnějších – které může Washington použít k nasměrování války na trajektorii, která lépe podporuje zájmy USA. Zatímco Spojené státy nemohou přímo určovat územní výsledek války, budou mít přímou kontrolu nad těmito politikami.

25

Prezident Biden prohlásil, že tato válka skončí u jednacího stolu.

Prezident Biden prohlásil, že tato válka skončí u jednacího stolu. Administrativa však zatím neučinila žádné kroky, které by strany přiměly k jednání. Ačkoli není zdaleka jisté, že změna politiky USA může vyvolat jednání, přijetí jedné nebo více politik popsaných v této Perspektivě by mohlo zvýšit pravděpodobnost jednání. Uvádíme důvody, proč mohou mít Rusko a Ukrajina vzájemný optimismus ohledně války a pesimismus ohledně míru. Literatura o ukončení války naznačuje, že takové vnímání může vést k vleklému konfliktu. Proto zdůrazňujeme čtyři možnosti, které mají Spojené státy pro změnu této dynamiky: vyjasnění svých plánů na budoucí podporu Ukrajiny, přijetí závazků týkajících se bezpečnosti Ukrajiny, vydání ujištění ohledně neutrality země a stanovení podmínek pro zmírnění sankcí pro Rusko.

Dramatická změna politiky USA ze dne na den je politicky nemožná – jak na domácí scéně, tak u spojenců – a v každém případě by byla nerozumná. Avšak vytvoření těchto nástrojů nyní a jejich socializace s Ukrajinou a spojenci USA by mohly pomoci urychlit případný začátek procesu, který by mohl tuto válku ukončit jednáním v časovém rámci, který by sloužil zájmům USA. Alternativou je dlouhá válka, která představuje pro Spojené státy, Ukrajinu i zbytek světa velké problémy.

Poznámky

…